天天微動態(tài)丨加快“兩舊一村”改造，“破圈”中加速“破題”

楊行鎮(zhèn)老集鎮(zhèn)楊泰路東側(cè)（東街村）“城中村”改造項目。 （資料圖片）

零星舊改地塊，商業(yè)開發(fā)價值低，前期資金壓力大，如何緩解？舊住房改造“一事一議”缺乏標準，頂層設計該向哪些方向發(fā)力？“城中村”改造，有何良策加速推動？隨著去年上海中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造任務這一民生難題得到歷史性解決，城市更新邁向以攻堅“兩舊一村”改造為主要任務的新階段。

今年上海政府工作報告提出，全面推進“兩舊一村”改造，年內(nèi)要完成12萬平方米中心城區(qū)零星二級舊里以下房屋改造、28萬平方米小梁薄板房屋等不成套舊住房改造，啟動10個城中村改造項目。會議現(xiàn)場，代表委員們聚焦于此熱烈討論，建言獻策，積極探索創(chuàng)新機制模式，力求在“破圈”中“破題”。

(資料圖)

引導資金平衡，“算一筆大賬”讓各方受益

幾乎與中心城區(qū)成片舊改完成“無縫銜接”，目下各區(qū)正迅速推動“兩舊一村”改造，以時間換空間，加快改善市民居住條件。

前不久，楊浦區(qū)11個小地塊以“跨區(qū)域打包”模式在同一天內(nèi)啟動二輪簽約，跑出舊改加速度；靜安區(qū)常德路新閘路零星舊改地塊即將收官，居民在新春來臨前圓夢新居；黃浦區(qū)首個零星舊改項目蓬萊路北側(cè)地塊、虹口區(qū)兩個零星舊改項目一輪征詢均高比例通過……

“能取得這樣的進展很不容易，零星舊改的難度并不亞于成片舊改，甚至還要更高一些。”市人大代表、上海虹口動拆遷實業(yè)有限公司項目主管陳超坦言，特別是這些“袖珍地塊”面積不大，通常不會被用作商業(yè)開發(fā)，根據(jù)規(guī)劃征收后一般作為綠化、道路用地等，如果單從經(jīng)濟角度看，收益回報低，導致前期資金壓力更大，“12萬平方米零星舊改看似總量不多，實則任務艱巨，‘攻堅’仍是主基調(diào)。”

市人大代表、上海地產(chǎn)（集團）有限公司總規(guī)劃師沈果毅認為，包括零星舊改在內(nèi)的“兩舊一村”改造是一項系統(tǒng)性工程，需要集合政府各部門，統(tǒng)籌更多社會資源和市場力量，進一步創(chuàng)新思路、完善機制。以地產(chǎn)集團為例，2019年通過創(chuàng)新“市區(qū)聯(lián)手、政企合作”模式，與黃浦區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、靜安區(qū)簽約，共同推動成片二級舊里以下房屋舊改征收。2020年，“上海市城市更新中心”在地產(chǎn)集團揭牌成立。實踐中，該中心探索出將單宗地塊舊改出讓轉(zhuǎn)化為多地塊捆綁組合出讓開發(fā)的模式，推動舊改資金全市平衡、動態(tài)平衡、長期平衡。沈果毅建議，相關(guān)部門可以結(jié)合既往經(jīng)驗，進一步做實城市更新中心，以結(jié)果為導向，不斷創(chuàng)新機制、優(yōu)化路徑，動員更多社會資金、市場企業(yè)加入進來，讓各方都能在“算一筆大賬”中有所受益，共同推動“兩舊一村”改造高質(zhì)量完成。

對于這樣的創(chuàng)新，市政協(xié)委員、金外灘集團董事長陳永亮有更為具體的設想。他建議，在舊住房成套改造過程中，探索“1+1+1”成本共擔模式，即：根據(jù)“民主協(xié)商、超值付費”原則，針對住房增加面積部分，試行“政府（企業(yè)）送一部分，居民成本價買一部分，市場價再買一部分”，形成政府、產(chǎn)權(quán)單位、居民多主體籌集資金機制，共同分擔資金壓力。同時，突破創(chuàng)新，多措并舉實現(xiàn)項目資金自平衡或跨項目平衡。例如，在零星舊改和“拆落地”改造項目中，由規(guī)劃部門提供政策支持，由居民提供房屋，由開發(fā)商提供資金和技術(shù)支持，允許改變部分土地或房屋使用性質(zhì)，將更新后的建筑面積分為“保留部分”和“回報部分”，“保留部分”用于居民回搬，“回報部分”作為開發(fā)商投入回報供出售或經(jīng)營，以政策牽引引導資金平衡。

優(yōu)化頂層設計，實現(xiàn)全生命周期政策支持

多位代表委員提到，去年11月《上海市城市更新指引》頒布，加強了本市城市更新工作的政府統(tǒng)籌性、機制規(guī)范性、適用廣泛性，將從一定程度上改變當前“兩舊一村”改造主要依靠“一地一策”“一事一議”的狀況，形成集成發(fā)力的政策體系和標準規(guī)范，加速騰挪空間和資源，以城市更新推動城市能級與核心競爭力的提升。

陳永亮注意到，《指引》中明確了市、區(qū)、街鎮(zhèn)各級政府和相關(guān)委辦局職責，但尚缺乏清晰、標準化的實施細則。他建議，以區(qū)為單位，盡快、全面地摸清各類資源、項目底數(shù)，統(tǒng)籌制定和實施若干輪“兩舊一村”改造計劃，早日實現(xiàn)更新改造全覆蓋。同時，市級層面要構(gòu)建規(guī)劃、設計、建設、運維的全生命周期政策體系，出臺涵蓋規(guī)劃、消防、交通、歷史建筑保留保護等的操作性文件，加強政策賦能。

市人大代表、瑞安房地產(chǎn)有限公司行政總裁王穎建議，從頂層設計出發(fā)，統(tǒng)籌考慮短期利益和長期收益，結(jié)合不同區(qū)域的規(guī)劃定位、吸引優(yōu)質(zhì)社會資源共同打好“政策組合拳”。一方面，要依據(jù)上海“留改拆并舉，以保留保護為主”的政策，做好“改”和“拆”的后續(xù)文章。如，通過設置評估標準和操作細則，甄別出保留保護建筑，為釋放空間作準備；鼓勵支持社會力量參與打造高品質(zhì)標桿產(chǎn)品，以長期運營為地方創(chuàng)造就業(yè)及稅收等。另一方面，在“兩舊一村”改造過程中，特別要注重“用優(yōu)質(zhì)的供給服務人民”，規(guī)劃高品質(zhì)公共配套設施及公共空間，增強人民群眾的幸福感、獲得感。

強化“范式轉(zhuǎn)換”，兼顧民生發(fā)展與風貌保護

“今天的城市更新，同樣要有‘范式轉(zhuǎn)換’的意識，答好民生保障與文脈傳承的‘雙選題’。”王穎以瑞安集團正在打造的“蟠龍?zhí)斓亍背侵写甯脑祉椖颗e例，通過保護性修繕歷史建筑，該項目挖潛蟠龍古鎮(zhèn)歷史文化，并結(jié)合非遺文化打造新一代綜合體，在保障民生的同時，延續(xù)了歷史文脈，努力實現(xiàn)社會經(jīng)濟、文化傳承、生態(tài)可持續(xù)的多方面共贏。她建議，當前的城市更新可以從空間主導轉(zhuǎn)向以人為本，以綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)核，以城市居民的幸福感為導向，“以一個項目盤活一片區(qū)域”，打造一幅幅兼具煙火氣與現(xiàn)代化的城市更新新圖景。

今年上海兩會上，虹口區(qū)代表團遞交了“關(guān)于開展‘兩舊一村’改造工作情況專項監(jiān)管，加大風貌區(qū)內(nèi)保護保留建筑改造力度”的議案。議案以山陰路風貌保護區(qū)為例，提出此類磚木結(jié)構(gòu)房屋安全隱患較大，由于涉及風貌保護或產(chǎn)權(quán)等因素，難以開展較為徹底的房屋修繕。此類情況，在中心城區(qū)很有代表性。議案建議，在改造模式、資金支持、長效保護上出臺鼓勵機制，讓歷史文化風貌區(qū)兼顧居民生活品質(zhì)與城市風貌。如，探索“抽戶改造”模式，將人口密度和戶數(shù)降低至原設計承載能力，還原房屋空間的原使用用途，提升居民居住品質(zhì)的同時保留風貌遺存。再如，通過吸引社會資本參與保護保留建筑的修繕、利用，通過置換、受讓等方式“以用促保”，形成歷史風貌區(qū)的長效保護機制。代表們希望為城市更新探索新路徑，努力實現(xiàn)兼顧“保護與開發(fā)”“民生與發(fā)展”的更優(yōu)解。

作者：單穎文

編輯：范家樂

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